Análisis de la futura ley de amnistía, una norma de borrón y cuenta nueva

El texto legal establece que cualquier proyecto es defendible, pero dentro de la Constitución de 1978, “que garantiza los derechos fundamentales”. El preámbulo obvia las ilegalidades cometidas durante el ‘procés’ y sugiere la “legitimidad” de la aplicación del artículo 155 en Cataluña. La proposición no incluye investigar el ‘lawfare’

Fernando Hernández Puente

Madrid - 14 nov 2023 - 05:40CET

La “proposición de Ley Orgánica de Amnistía para la Normalización Institucional, Política y Social en Cataluña” que registró el lunes el PSOE, y que cuenta con el respaldo de los grupos parlamentarios que votarán el jueves la investidura de Pedro Sánchez, admite en su exposición de motivos la excepcionalidad que supone amnistiar a cientos de personas que cometieron delitos vinculados al proceso soberanista por los que han sido condenados, procesados o imputados.

A diferencia del texto legal que presentaron los partidos independentistas en el Congreso hace dos años, la futura ley de amnistía no señala las causas judiciales concretas que se podrán acoger a la medida de gracia, sino los delitos que se beneficiarán de la iniciativa legislativa.

La norma, que ensalza la Constitución de 1978 como “un texto homologable” al de los países del entorno español, “que garantiza los derechos fundamentales individualmente considerados y preserva los derechos ideológicos y políticos de todos”, deberá aplicarse en un plazo máximo de dos meses tras aprobarse en las Cortes. Al tratarse de una ley orgánica, necesita el respaldo de la mayoría absoluta de la Cámara (176 diputados). Lo que sigue analiza el contenido principal de la proposición de ley más controvertida y contestada de la reciente etapa democrática en España.

El perímetro de la ley

El preámbulo del texto que se ha registrado en el Congreso de los Diputados señala: “La presente ley orgánica amnistía los actos que hayan sido declarados o estuvieran tipificados como delitos o como conductas determinantes de responsabilidad administrativa o contable, vinculados a la consulta celebrada en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y al referéndum de 1 de octubre de 2017 (declarados ambos inconstitucionales en las sentencias del Tribunal Constitucional 31/2015, de 25 de febrero, y 114/2017, de 17 de octubre), que se hubiesen realizado entre el 1 de enero de 2012, año en el que comenzaron a desarrollarse los hechos del proceso independentista, y el 13 de noviembre de 2023. La amnistía abarca no solo la organización y celebración de la consulta y el referéndum, sino también otros posibles ilícitos que guardan una profunda conexión con los mismos, como pueden ser, a modo de ejemplo, los actos preparatorios, las diferentes acciones de protesta para permitir su celebración o mostrar oposición al procesamiento o condena de sus responsables, incluyendo también la asistencia, colaboración, asesoramiento o representación de cualquier tipo, protección y seguridad a los responsables, así como todos los actos objeto de la presente Ley que acreditan una tensión política, social e institucional que esta norma aspira a resolver de acuerdo con las facultades que la Constitución confiere a las Cortes Generales”.

Esta definición de los hechos amnistiables por la ley descarta en principio la posibilidad de que los denominados casos de 'lawfare' (persecución judicial a determinadas personas por su relación con el independentismo) sean investigados en el Congreso de los Diputados y, en caso de confirmarse, puedan resultar beneficiarios de la ley de amnistía. Por tanto, el acuerdo político firmado entre Junts y PSOE, donde se introducía la posibilidad de investigar casos de 'lawfare' en el Congreso y aplicar la ley de amnistía a las posibles víctimas de esa persecución judicial, no está contemplado en el texto de la futura norma que se ha registrado en el Congreso. Todas las asociaciones judiciales denunciaron que ese acuerdo por escrito entre ambos partidos vulneraba la división de poderes.

Lo que más afecta es lo que sucede más cerca. Para no perderte nada, suscríbete.

Un relato de los hechos que olvida la sentencia del Supremo

“Los hechos enmarcados en el denominado proceso independentista, impulsado por las fuerzas políticas al frente de las instituciones de la Generalitat de Catalunya (President, Parlament y Govern) y apoyados por parte de la sociedad civil, así como los representantes políticos al frente de un buen número de los ayuntamientos de Catalunya, tuvieron como precedente el intenso debate sobre el futuro político de Catalunya abierto a raíz de la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio. Además, desembocaron en una serie de movilizaciones intensas y sostenidas en el tiempo, así como en mayorías parlamentarias independentistas. Estos hechos comportaron una tensión institucional que dio lugar a la intervención de la Justicia y una tensión social y política que provocó la desafección de una parte sustancial de la sociedad catalana hacia las instituciones estatales, que todavía no ha desaparecido y que es reavivada de forma recurrente cuando se manifiestan las múltiples consecuencias legales que siguen teniendo, especialmente en el ámbito penal”.

Este relato de hechos evita explicar, como sí lo hace la sentencia del Tribunal Supremo que juzgó esos acontecimientos, que el Gobierno catalán y la mayoría independentista del Parlament impulsaron y aprobaron leyes que fueron declaradas nulas por el Tribunal Constitucional, y convocaron y celebraron un referéndum a sabiendas de su ilegalidad, malversando para ello fondos públicos, además de hacer una ilegal declaración de independencia suspendida unos segundos después. El Supremo lo escribió así: “Todo movimiento de secesión unilateral en una sociedad que ha hecho suyas la Convención de Derechos Humanos de 1951 y la Carta de Derechos de Lisboa de 2010 es, por definición, un movimiento antidemocrático, porque antidemocrático es destrozar las bases de un modelo constitucional para construir una república identitaria en la que el pluralismo ideológico y político no están garantizados”.

La “legítima” aplicación del artículo 155 de la Constitución, que no se cita por su nombre

“En este tiempo, las Cortes Generales han tenido un papel preponderante a la hora de configurar la respuesta de la soberanía popular a ese proceso independentista. Un papel que esta ley orgánica reafirma al reconocer su competencia y legitimidad para hacer una evaluación de la situación política y promover una serie de soluciones que deben ofrecerse en cada contexto, de acuerdo con el interés general”.

Este párrafo redactado de manera ambigua defiende, sin citarla expresamente, la aplicación por parte del Gobierno del PP —con el apoyo del PSOE y la autorización del Senado— del artículo 155 de la Constitución (la intervención por parte de la Administración central de la Generalitat de Cataluña y la destitución del Ejecutivo de Carles Puigdemont tras la celebración del referéndum ilegal del 1 de octubre y la declaración unilateral de independencia). La aplicación de ese artículo 155 suponía, de hecho, el reconocimiento de que Cataluña “no cumplió las obligaciones que la Constitución y otras leyes le imponen, o actuó de forma que atentó gravemente al interés general de España”. En el párrafo siguiente de la exposición de motivos, PSOE y Junts admiten que "con esta Ley de Amnistía, las Cortes Generales acuden de nuevo a un mecanismo constitucional", como la aplicación del artículo 155 tan denostada por las fuerzas independentistas, "que refuerza el Estado de derecho para dar una respuesta adecuada a más de 10 años de comienzo del proceso independentista, cuando ya se han superado los momentos más acusados de esta crisis y toca establecer las bases para garantizar la convivencia de cara al futuro". El preámbulo señala así que para frenar el proceso independentista ilegal se aplicó el mecanismo constitucional del artículo 155, y ahora, una vez "superados los momentos más acusados de la crisis", se impulsa una ley de amnistía, "otro mecanismo constitucional", para borrar todos los delitos relacionados con el proceso independentista.

Una solución “excepcional” por “la convivencia y el interés general

El preámbulo de la proposición de ley recoge en distintos momentos la justificación de una norma que se considera “excepcional”. “Con esta ley orgánica de amnistía, las Cortes Generales acuden de nuevo a un mecanismo constitucional que refuerza el Estado de derecho para dar una respuesta adecuada más de 10 años después del comienzo del proceso independentista, cuando ya se han superado los momentos más acusados de la crisis y toca establecer las bases para garantizar la convivencia de cara al futuro (…) Con la aprobación de esta ley orgánica, por tanto, lo que el legislador pretende es excepcionar la aplicación de normas vigentes a unos hechos acontecidos en el contexto del proceso independentista catalán en aras del interés general, consistente en garantizar la convivencia dentro del Estado de derecho, y generar un contexto social, político e institucional que fomente la estabilidad económica y el progreso cultural y social tanto de Cataluña como del conjunto de España, sirviendo al mismo tiempo de base para la superación de un conflicto político”.

Los detractores de la futura ley de amnistía sostienen que los principales beneficiarios de la medida, los líderes independentistas condenados en su día, como el líder de ERC, Oriol Junqueras, o fugados de la justicia, como Carles Puigdemont, han proclamado que volverán a intentarlo y, por tanto, no será posible lo que la ley define como “superación de un conflicto político”. Ni en el articulado ni en la exposición de motivos de la ley se establece que los beneficiarios de la misma renunciarán a volver a plantear un nuevo conflicto político. Pero se señala que el camino para esa reivindicación y cualquier otra deberá hacerse dentro del ordenamiento jurídico nacional e internacional. La proposición de ley reivindica en una decena de ocasiones durante el texto la necesidad de "mejorar, garantizar, conseguir, favorecer y reforzar" la convivencia en Cataluña, razón principal de la iniciativa.

Peligro de agravamiento del problema con los juicios a los encausados

“La aprobación de esta ley orgánica se entiende, por tanto, como un paso necesario para superar las tensiones referidas y eliminar algunas de las circunstancias que provocan la desafección que mantiene alejada de las instituciones estatales a una parte de la población. Unas consecuencias, además, que podrían agravarse en los próximos años a medida que se sustancien procedimientos judiciales que afectan no solo a los líderes de aquel proceso (que son los menos), sino también a los múltiples casos de ciudadanos e incluso a empleados públicos que ejercen funciones esenciales en la administración autonómica y local y cuyo procesamiento y eventual condena e inhabilitación produciría un trastorno grave en el funcionamiento de los servicios en la vida diaria de sus vecinos y, en definitiva, en la convivencia social”.

El argumento de los redactores del texto legal para justificar una amnistía para determinados delincuentes es que sería mucho peor para la convivencia en Cataluña que esas personas empezaran a ingresar en prisión como consecuencia de las sentencias condenatorias, que podrían recaer en las causas penales que tienen abiertas. El Gobierno de Pedro Sánchez ya intentó en la pasada legislatura evitar estas consecuencias penales sobre los imputados en el 'procés' mediante una reforma del Código Penal, que eliminó el delito de sedición y abarató el delito de malversación. Pero los tribunales interpretaron de manera distinta la reforma de la malversación y mantuvieron las penas para sus responsables.

Todos los caminos son legítimos, salvo la unilateralidad

“Debe tenerse presente que en nuestro ordenamiento constitucional no tiene cabida un modelo de democracia militante, esto es, un modelo en el que se imponga no ya el respeto, sino la adhesión positiva al ordenamiento. Las metas a perseguir dentro del marco constitucional son plurales. No obstante, todos los caminos deben transitar dentro del ordenamiento jurídico nacional e internacional”.

El PSOE quiso introducir en el texto un párrafo donde se adivina una especie de barrera legal a las acciones unilaterales que pudiera emprender en un futuro el Gobierno catalán, cuyos principales dirigentes, pasados y presentes, han reivindicado su derecho a volver a hacer aquello que el Constitucional anuló y que esos políticos siguen declarando legítimo. Aunque en este párrafo admiten de manera indirecta que defender e incluso promover la independencia de un territorio es legal en España, debe hacerse de acuerdo “al ordenamiento jurídico nacional e internacional”.

Defensa de la Constitución que tanto censura el independentismo

“Desde el año 1978, España cuenta con un texto constitucional homologable al de los países de nuestro entorno, que garantiza los derechos fundamentales individualmente considerados y preserva los derechos ideológicos y políticos de todos, y que establece para los poderes públicos la obligación de interpretar las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales ratificados, tal y como reconoce la propia Constitución. De acuerdo con este marco, una ley de amnistía solo puede fundamentarse en la solidez del sistema democrático, que demuestra así su capacidad de conciliación a través de un acto soberano de las Cortes Generales, cuya legitimidad encuentra fundamento en dos pilares de distinta naturaleza: por un lado, la constitucionalidad de la medida y, por otro, la necesidad de abordar una situación excepcional en pro del interés general, apostando por un futuro de entendimiento, diálogo y negociación entre las distintas sensibilidades políticas, ideológicas y nacionales. Una sociedad que pretende avanzar desde un punto de vista democrático debe tener la capacidad de favorecer y ubicar entre sus prioridades la convivencia, el diálogo, el respeto y el eventual entendimiento entre las diferentes posiciones y reivindicaciones políticas democráticas (...) Y es que, en coherencia con el Convenio Europeo de Derechos Humanos y con la Carta Europea de Derechos Fundamentales, es necesario recordar que la Constitución española de 1978 consagra el pluralismo político como uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico (artículo 1), configura los partidos políticos como cauce de expresión de la voluntad popular y como instrumento fundamental para la participación política (artículo 6), el principio de legalidad, la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9) y garantiza el derecho fundamental a la libertad ideológica (artículo 16), así como los derechos a la libertad de expresión y de información (artículo 20), el derecho de reunión y manifestación pacífica y sin armas (artículo 21) y el derecho de asociación (artículo 22)”.

Durante la tramitación del texto del Estatuto de Cataluña aprobado por el Parlamento catalán en 2006, el Congreso de los Diputados modificó algunos de sus artículos con una coletilla donde se vinculaba la aplicación de las distintas medidas a lo establecido en la Constitución. Ejemplos: "El autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución; la Constitución española, en su artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad; Cataluña, como nacionalidad, ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y con el presente Estatuto, que es su norma institucional básica; los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña y se ejercen de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y la Constitución...". De esa manera, los legisladores de entonces intentaron salvar las trabas que pudiera poner el Tribunal Constitucional. Pese a ello, la sentencia de 2010 estableció la inconstitucionalidad de 14 de sus artículos. El preámbulo de la futura ley de amnistía está cargado de múltiples referencias a la vigente Constitución y a su validez, y al hecho de que la futura norma que beneficiará a todos los independentistas encausados por el proceso soberanista se fundamenta en la solidez de una democracia cuyo pilar fundamental es la propia Constitución, "que establece para los poderes públicos la obligación de interpretar las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales ratificados". Un respaldo a la Constitución que han asumido los negociadores de Junts, un partido que ha arremetido tradicionalmente contra la Ley Fundamental en España y que de hecho promovió el desafío independentista en una clara vulneración de esa norma. El texto de la amnistía, pactado por PSOE y Junts, cita a la Constitución en las 12 páginas de la exposición de motivos, y con distintas fórmulas, en cerca de 40 ocasiones para explicar cómo los valores que defiende son los que han inspirado la redacción de la ley de amnistía, o cómo la nueva norma encaja en los límites de la Ley Fundamental.

Reforma del Código penal para recuperar la amnistía como causa de extinción de responsabilidad

“Disposición adicional primera. Se modifica el apartado 1 del artículo 130 del Código Penal, que queda redactado con el siguiente tenor:

«1. La responsabilidad criminal se extingue:

1.º Por la muerte del reo.

2.º Por el cumplimiento de la condena.

3.º Por la remisión definitiva de la pena, conforme a lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 87.

4.º Por la amnistía o el indulto.

5.º Por el perdón de la persona ofendida, cuando se trate de delitos leves perseguibles a instancias de la persona agraviada o la ley así lo prevea. El perdón habrá de ser otorgado de forma expresa antes de que se haya dictado sentencia, a cuyo efecto la autoridad judicial sentenciadora deberá oír a la persona ofendida por el delito antes de dictarla.

En los delitos cometidos contra personas menores de edad o personas con discapacidad necesitadas de especial protección que afecten a bienes jurídicos eminentemente personales, el perdón de la persona ofendida no extingue la responsabilidad criminal.

6.º Por la prescripción del delito.

7.º Por la prescripción de la pena o de la medida de seguridad.»

Los legisladores intentan tapar con esta disposición adicional el posible agujero legal que pueda amenazar la iniciativa. Los letrados del Congreso firmaron una nota aclaratoria sobre la ley de amnistía que presentaron las fuerzas independentistas en 2021, que no se llegó a tramitar, donde consideraron inconstitucional la iniciativa, entre otros motivos, porque el Código Penal había eliminado la amnistía del artículo donde se establecían las causas de extinción de responsabilidad penal. Ahora vuelve a aparecer. Además, el texto de la futura norma cita numerosa legislación vigente en España, como la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que incluye la amnistía y no ha sido derogada en la reciente etapa democrática.